教育政策传导系统的要素分析和机理浅析（刘佳1，2）

Factor Studies on the Conduction System and Mechanism in Education Policy

本文发表在今年第8期的《国家教育行政学院学报》并被人大复印资料（教育学G1）11期全文转载。

（1.南京师范大学，南京210046；2.扬州大学，扬州225009）

Liu Jia1，2

（1.Nanjing Normal University；2.Yangzhou University）

　　摘要： 近年来，随着对教育政策的研究从机械地文本解读延伸至对政策理解、政策执行、政策传导、政策实现、政策评估、政策修订等一系列有目的的动态过程，教育政策开始呈现出典型的动态特征。教育政策传导系统是政策文本从政策制定、执行到目标实现、评估反馈进而政策调整的全部动态传递过程，也是一个不断与社会环境、政策工具、宏观与微观客体等交换信息并具有反馈功能的开放系统。本文致力于对构成系统的简单要素进行特征分析，对传导的路径和流程进行解析，从而对教育政策传导的机理展开研究和探讨。

　　Abstract: In recent years, the research on the education policy has transformed from the inflexible interpretation on the text into the master of the dynamic process in the policy understanding，policy explanation，policy implementation and policy evaluation. Nowadays, education policy has taken on the typical dynamic characteristics. Education policy interaction system is not only the dynamic transmission process from the policy formulation, implementation, evaluation feedback even to policy adjustment ,but also a kind of self-improvement system based on the social environment, macroscopic and microscopic objects. This paper aims to show the character analysis of the main elements in the process and thus provide the research on education policy conduction mechanism.

　　基金项目：主持教育部人文社会科学研究青年项目“资助政策视域中的大学生教育公平感研究”（项目编号11YJC880068）； 江苏省教育科学“十二五”规划青年立项重点项目“高校资助政策的效用评价和制度反思----基于教育公平感的视角”（项目编号C-a/2011/01/09）

　　作者简介：刘佳，女（1975-），汉族，安徽滁州人，南京师范大学教育科学学院教育政策研究专业博士生，扬州大学副教授。主要从事教育政策学、教育社会学研究。

　　关键词： 教育政策；传导；要素；机理

　　Key words: Education policy Conduction Elements Mechanism

　　教育政策作为国家意志的体现，成为公平分配教育资源，满足全社会的发展需求的重要载体，越来越受到学界的广泛关注。进入20世纪60年代后，教育政策科学伴随着西方政策科学的蓬勃兴起，逐步发展成为相对独立的研究领域。作为对政策结果具有重要影响的政策执行问题始终吸引着广大政策研究学者探索其发展规律，探讨其存在问题及应对策略，并且在近年来转向为对教育政策传导过程中的政策文本、执行主体、执行环境、作用受体等多因素之间相互作用的关注。公共政策研究学者麦尔科姆·高金（Goggin，M．L．）在《执行理论和实践：面向第三代》（Implementation Theory and Practice：Towards a Third Generation）中指出，政策执行是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的复杂过程，应重视各种层次中执行动态面的探讨1。学者们已逐渐着眼于教育政策执行与相关主客体认知的相互关系，以及不同层级执行主体之间的相互联系，但对“政策传导系统”的系统构建和机理研究目前尚处于探索阶段，理论成果不多。

　　一、教育政策的动态运行特征解析

　　关于教育政策的定义，学界的定义有很多，袁振国将其定义为“从国家的最高行政机构到最小的学区行政机构做出的影响两个学校以上行为的行政决定。”2；萧宗六认为“教育政策是针对学校的教育目标、途径和方法的总体规定，是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则。”3；张新平则把教育政策理解为“是一种有目的的动态发展过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目的和任务而规定的行动依据和准则。”4；刘复兴通过建构教育政策的4个维度，即教育政策的现象形态、教育政策的本体形态、教育政策过程、教育政策的特殊性对其内涵进行了更进一步的挖掘。5

　　“政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门的规章，同时也以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式存在。” 6教育政策习惯上被界定为静态的政策文本，通常包括以文本形式存在着的各类方针、精神、文本、文件的集合，尤其是国家颁布的相关法律、法规和规章。政策文本内容反映着政治目的或政策目标的诉求表达，也是政策制定者所计划的行动方略和实施路径。文本分析和解读是最为惯常的政策研究的起点，政策研究者必须透过文本的静态特征去深度挖掘文本的动态内涵。政策文本的形成过程体现了“自下而上”的公众诉求表达进而发展为“自上而下”的政府意志实现，文本呈现的是“社会政治、经济、文化等在某一领域综合影响的结果，它能够敏锐的感应社会过程的变动和多样性。”7随着对教育政策的研究从机械地文本解读延伸至对政策理解、政策执行、政策传导、政策实现、政策评估、政策修订等一系列有目的的动态过程，教育政策开始呈现出典型的动态特征，从初始的文本状态发展到充满复杂性、差异性、不确定性的链式形态，将研究者的研究视域引入教育政策实施所带来的利益分配和权利博弈的流动过程。

　　从微观层面上来看，在教育政策从制定到目标实现的过程中，利益相关者，包括执行者、受众等都不会对于政策的作用和影响被动接受而不产生任何反应，他们必然会从自身所处的情境和条件出发，对政策文本的阐释赋予不同的理解和评价，在行动层面上也会表现出政策传导所到之处群体、个体间的互动、争论、冲突和沟通。因此，作为研究者，也必须对政策从起点到终点充满深刻而丰富的洞察能力，进而突破单个主体、单个案例研究方法的局限，将教育政策传导过程中多个行动主体之间的交互关系和相互作用作为研究目标，突破简单描述分析政策实现过程的单一向度，转向多主体“非线性”的研究范式。

　　二、教育政策传导系统的要素构成和特征分析

　　从系统论角度看，教育政策传导的机理研究必须建立在对构成系统的简单要素进行分析，对传导的路径和流程进行解析，进而建立严密且合乎逻辑的理论框架。“系统是由要素组成的，不存在没有要素的系统；要素是系统的要素，不存在完全脱离系统的要素。”8如果把教育政策从制定、执行、评估到反馈的所有活动看成一个系统，则教育政策传导的构成要素可分解为主体（形式主体和行动主体）、介体、客体、环境，形式主体指实现特定政策目标而制定的政策本身，其形态以文本和信息为主；行动主体指参与制定和执行教育政策的组织或机构，如国务院、教育部、地方教育行政部门，以及大众传播媒介，如广播、电视、报纸、杂志、互联网等；介体是用以传导教育政策的一系列机制、手段和方法；客体指教育政策传导过程中具体指向的利益相关者，又分为宏观客体和微观客体两类，其中宏观客体特指受教育政策影响或调控的行业或社会部门，微观客体指政策效用直接发生作用的正式或非正式教育机构、居民家庭、独立个体等；环境指教育政策传导所处的各种政治经济社会环境，教育政策系统中联系主体和客体的所有通道以及政策反馈的回路统称为教育政策的传导路径。

　　教育政策从文本形态向实践层面转化的过程中，都不可避免有外部动力和内生动力的作用驱使。外部动力主要来自于政策制定者和执行者从效率层面和行动层面的对政策执行过程的控制、管理、监督和反馈，而内生动力主要来自于各政策利益共同体或相关者对政策内容的需求和政策本身所蕴含的价值追求。正如计划经济和市场经济模式的区别就在于“看不见的手”成为资源配置的背后推手，经济增长的内生动力成为推动经济发展的直接因素一样，教育政策传导的内生动力就是蕴含在广泛的社会结构中的巨大的教育需求和发展诉求。

　　1、系统性。当某一项教育政策形成时，会围绕其实现过程形成一个特定的社会系统结构，该政策所处的特定的社会环境以及复杂的人际网络。教育政策传导的系统路径一方面表现为纵向延展，即从政策发布、执行，按政府科层结构逐级向下，一直到具体涉及到的微观客体，组织或个人，同时又从横向通过网络、电视、报纸等公共媒体向全社会传递，利益相关者从民间层面参与到了纵向传递的各环节，形成了纵横交错的复杂通路。而在系统中的社会成员能够充分利用“表达机制”表达个体和群体的利益诉求，在教育资源分配的过程中得到平等的参与机会和分配份额。当各方利益发生冲突和矛盾的时候，系统中的“沟通机制”也会在各方的利益博弈中寻找均衡点，也就是罗尔斯所提出的“重叠共识”，不论是官方的还是民间的意见都会寻找到一种为各方所接受的认识和理解，既能保证政策制定者所追求的社会整体性利益的完整，又能实现政策传导客体所追求的群体或个人的自由权利。当教育政策传导呈现出系统特征时，研究者的观察视野就必须从微观到宏观，从局部到整体，从简单到复杂，从平面到立体，全方位、多角度地透视政策传导系统内各要素之间的相互作用，研究其政策传导规律和政策价值实现可能。

　　2、复杂性。在教育政策传导的过程中，会有很多因素在相互作用、相互碰撞、相互牵制，影响着系统的秩序和流程，有的若不能充分预见，加以控制，便会改变政策传导的方向和路径，严重的会导致政策传导的阻滞和失败。“内在机理涉及到行动主体、时间、环境、政策争论、价值观冲突等复杂因素，其过程充满了利益冲突与竞争，呈现出教育的复杂性和教育政策执行的复杂性与社会的复杂性相契合的一种新图式。”9。而在充满了复杂性和不确定性的政策传导体统中，政策与人之间的对话、沟通、冲突、差异又表现得尤为突出，参与到教育政策活动中的成员对于政策利益的诉求存在着巨大的差异，因而也就形成多元的理解性差异，进而在行动上也会表现出群体与群体之间、个体与个体之间的复杂化表现。即使面对同样的传导内容时，利益相关者群体和个体也会从个体利益的角度产生差异化的反应，而形成顺应、接受、建设、反对、抗争、冲突、破坏等一系列现实反应，从而加剧政策传导路径的不确定性。

　　3、信息对称。教育政策传导过程中，无论是政策文本还是价值追求，都是以信息传递和互动的形态在系统内流动和交换。网络作为除了报纸、广播、电视以外的“第四媒体”的不断兴起，使得传统的政策传导形式发生了重大变化，政策信息在现实社会空间和网络社区空间中的传播形态也不断地丰富化和多元化。“每个人都有这样的权利，即可以公开得到或可以得到足以充分显示一个用于他的裁决程序是可靠和公平的信息——当这种信息是可以公开获得或为他所获得时，他就能知道这一程序是否可靠和公平”。10信息对称（information symmetry）是指实现教育政策传导程序公正性的保证，也是实现充分传导的基础原则，而信息不对称会造成各利益相关群体或个体的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及教育资源分配的效率，造成部分社会机构或社会成员优先获得信息资源，甚至进行信息截流和信息变形，进一步加剧弱势群体的不利地位，从而影响政策目标的实现。

　　4、价值负载。在教育政策的意义构建中，价值是政策制定、传导、实现过程中始终必须承载的，即“价值负载”(value-laden)。“教育政策的活动主体在处理各种教育发展要素之间的关系时，需要面对各种利益相关者的利益诉求、比较各种事物和教育活动的价值并做出一定的政策选择。教育政策的活动主体做出选择的依据就是其价值观念和价值标准，即在他们的观念中何种价值处于优先地位。” 11教育政策传导某种程度上反映了政策实质价值或政策价值观的理想追求，具体包括教育政策制定中的价值选择、教育政策传导中的价值负载和教育政策实现中的价值追求。政策传导的过程中，也面临着价值偏离、价值冲突、价值失落和价值重构的动态过程，也会伴随着社会环境的变化和政策受体的反应呈现出正方向或负方向的价值变化，有时也会与政策传导发生脱离，最终使教育政策的价值负载功能无法实现。

　　三、教育政策传导系统的机理初探和路径解析

　　教育政策传导系统是政策文本从政策制定、执行到目标实现、评估反馈进而政策调整的全部动态传递过程，也是一个不断与社会环境、政策工具、宏观与微观客体等交换信息和能量并具有反馈功能的开放系统。教育政策传导在注重政策文本本身的科学性、针对性、可操作性和公共管理部门的效能和执行能力的同时，更加关注传导过程中的主体和客体之间的理解差异、行动差异和意义建构能力。较之于在各级教育行政机构间的单向性的行动过程，教育政策传导呈现出的是一个多层次交互作用的环状系统，尤其是政策作用的组织或个人也不再是在系统末端被动接受政策内容，而有可能在政策出台的第一时间接收到政策传导，第一时间参与到教育政策动态运行的全过程。

　　1、教育政策传导摆脱传统的“上令下行”式封闭通路而呈现出开放的全通道式传递

　　教育政策在制定完成，进入实施阶段之后，政策信息便以两种形式或通路对外传导。其一就是“上令下行”式在各级教育行政机构的科层体系中传递，即通常所说的“体制内”传导；其二就是通过新闻发布或新闻传媒向社会各阶层各群社群落传导政策内容，即“体制外”传导。较之体制内传导的纵向行政式所表现出的层递性和封闭性，体制外传导的更具开放性、广泛性和全通道式。其传导的对象并非仅仅是与政策相关的客体，而是全社会的组织、机构和个人。现代网络社会，信息传播呈现出“无边界”倾向，广泛的民间意见参与到了政策实现的全过程，也在不同程度上影响着教育政策目标的最终实现。“所有人都能通过开放地接纳信息来反思来自不同地方的观点，并采取互动的思辨以及讨论如何看待背后隐藏的问题，从而达到理智。”12作为教育政策实现的最终利益主体，广大公众从一开始就形成了对教育政策科学性、合理性、公平性的评估和反馈意识，通过非官方的形式进行意见表达和利益诉求，并不断以各种形式影响和监督着“体制内”的信息传导和政策执行，并且形成了有效地政策回路，向政策制定者和过程执行者提供信息和方法，促进其进行有效地行动调整和机制调整，教育政策传导也就摆脱了传统的单向性和封闭性而更造成的不对称性，呈现出全通道式、无边界式的广泛参与性。

　　2、教育政策传导更加关注利益相关者之间的利益分配与权衡，致力于构建多元利益主体的互动机制

　　教育政策是在有限资源的前提下，根据社会需要，将教育资源进行合理分配的准则和依据，它的目的之一就是调节一种利益关系，实现各利益主体的利益诉求。美国学者米切尔提出了三个划分的依据，即根据合法性、权力性、紧急性三个纬度来确定利益相关者的分类，参照米切尔的分类方法，教育政策的利益相关者也可分为三个层次：确定的利益相关者（Definitive Stakeholder）他们对教育资源拥有合法的或道义上的利益索取权；预期的利益相关者（Expectant Stakeholder）他们具有合法性，但却无法直接参与教育政策所进行的利益分配；潜在的利益相关者（Latent Stakeholder）他们往往处在政策的边缘，也恰恰是最容易被忽视的群体，但是在特定的条件下，他们却会成为教育政策功能延伸的未来目标指向。13这三类利益主体表现出对教育政策不同程度地关注，但对教育政策运行过程中的公平性诉求是高度一致的。教育政策传导的过程也是多元利益主体参与资源分配，权衡利弊得失的过程，各利益主体的代言人，如政府机关、教育机构、专家、网络意见领袖都会在教育政策传导过程中形成对话、沟通、争论、妥协的互动机制，以寻求在全社会和谐发展的大前提之下，寻找多元利益主体的契合点，实现有限可能下的利益最大化。多元利益主体参与教育政策落实的过程，将有助于打破传统的优势阶层和权力集团优先享有利益分配的格局，而全通道式的政策传导也保证的信息传递的公平性、充分性和对称性，使得教育政策执行中的机制构建更趋合理，执行后的评估和反馈更具科学。

　　3、政策传导的过程各要素相互作用，决定了政策传导机制能否有效运行并实现政策目标

　　“系统分析作为系统方法的具体运用，其特点是把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体，确定其边界范围，并从周围的系统中区分出来，确定各子系统，重视各子系统的外部联系和内部联系。”14作为系统的政策传导机制，各要素之间都不是独立的存在并实现其功能，要素和要素之间始终处于不断互动并相互构建的过程。从宏观的政治、经济、文化等社会背景到微观的政策文本的语义分析和信息加工，都在政策传导系统中形成其各自的子系统，如教育政策文本语义分析系统、教育政策工具作用系统、利益相关者利益均衡系统、教育政策行政执行系统、教育政策传导环境系统、教育政策评估和反馈系统等等。教育政策目标的实现与教育政策传导机制的有效运行密不可分，但传导系统内部各子系统内部各要素的相互碰撞，各子系统之间以及与系统外的复杂的环境因素之间的交互作用会造成政策传导机制的不稳定性、不确定性和不可控性。

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　　文章发表在2013年第8期的《国家教育行政学院学报》并被人大复印资料教育学G1 2013年第11期全文转载