教育政策传导过程中的“复杂性因素”——以高校资助政策为例（刘佳）

 

 

教育政策传导过程中的“复杂性因素”——以高校资助政策为例（刘佳）

　　“ Complexity  Factors” Affecting Education Policies in the Conduction Process

　　-- Taking College Aid Policy as an Example

 发表在《学术探索》（CSSCI扩展）2013年12期

 江苏省哲学社会科学界第七届学术大会优秀论文一等奖

　　摘要：近年来，教育政策研究呈现出典型的动态特征，从初始的文本状态发展到充满复杂性、差异性、不确定性的链式形态，有很多因素在相互作用、相互碰撞、相互牵制，影响着系统的秩序和流程。对于教育政策传导过程中 “复杂性因素”存在的认识，对具体政策运行出现的现象和问题进行复杂性分析，有助于对系统的要素构成和运行机理加深了解，把握教育政策运行的本质规律，对政策效果加以科学评估。

　　Abstract: In recent years, the education policy research shows a typical dynamic characteristics，which is shifting from the initial text to the subsequent change of complexity, diversity and uncertainty , a lot of mutual affecting factors get in the way of the system and process. With the awareness of the education policy conduction process  "complexity "the paper insights into specific policy operation  and practice, which contributes to the better understanding of the system constitution and working mechanism , so the research sheds light on the nature of the operation of educational policy and the impact on the scientific evaluation.

　　关键词：教育政策  传导  复杂性  资助政策

　　Key words: Education Policy  Conduction   Complexity    Aid Policy

　　随着对教育政策的研究从机械地文本解读延伸至对政策理解、政策执行、政策传导、政策实现、政策评估、政策修订等一系列有目的的动态过程，教育政策开始呈现出典型的动态特征，从初始的文本状态发展到充满复杂性、差异性、不确定性的链式形态，将研究者的研究视域引入教育政策实施所带来的利益分配和权利博弈的流动过程。教育政策传导系统是政策文本从政策制定、执行到目标实现、评估反馈进而政策调整的全部动态传递过程，也是一个不断与社会环境、政策工具、宏观与微观客体等交换信息和能量并具有反馈功能的开放系统。

　　2007年国务院出台《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，决定从2007年秋季学期开学起，进一步建立健全我国家庭经济困难学生资助政策体系。高校资助工作是一项国家、地方政府、高校、企业全员参与的系统工程，资助政策传导体系已成为一个多层面运作、多元素加入和多群体碰撞的组织系统。在资助政策传导的过程中，很多“复杂性因素”在相互作用、相互碰撞、相互牵制，影响着系统的秩序和流程。“内在机理涉及到行动主体、时间、环境、政策争论、政策中的政治与价值观冲突等复杂互动因素。这些因素使教育政策执行过程充满了利益冲突与竞争，呈现出教育的复杂性和教育政策执行的复杂性与社会的复杂性相契合的一种新图式。”1。

　　在充满了复杂性和不确定性的资助政策传导过程中，政策系统与人之间的互动、对话、沟通、冲突又表现得尤为突出，参与到资助政策活动中的成员对于政策利益的诉求存在着差异，进而在行动上也呈现出群体与群体之间、个体与个体之间的复杂化表现，而形成顺应、接受、建设、反对、抗争、冲突、破坏等一系列现实反应，影响着政策传导的目标实现。本文将在研究过程中所收集的大量观察记录和话语资料作为重要的研究文本，着眼于观察和互动中的话语分析，不仅关注话语本身所呈现的态度、行为以及观念，更加关注话语内容在理论研究中所创造的意义与价值。“不论理论多么精确和清晰，如果要在具体的情境中加以合理的应用，研究者或实践者就必须面对自然生发的话语及其所有的复杂性。”2

　　一、概念理解的复杂性 

　　从微观层面上来看，教育政策从制定到目标实现的传导过程中，利益相关者，包括执行者、受众等都不会对于政策的作用和影响被动接受而不产生任何反应，他们必然会从自身所处的情境和条件出发，对政策文本的阐释赋予不同的理解和评价，在行动层面上也会表现出政策传导所到之处群体、个体间的互动、争论、冲突和沟通。“认识到作为一个概念的贫困所具有的不同性质，可以使我们把贫困概念当作一个有意义、有其自身复杂性的问题来对待。”3，概念内涵的不同理解会影响对政策内涵的正确把握，资助政策要解决高校的贫困生问题首先要了解什么是贫困。人们习惯上将贫困的概念理解为经济的概念，普遍用学生家庭的人均月收入水平与学校所在地的人均生活费的最低标准、学校收费与学生家庭的支付能力进行比较来确定贫困学生的贫困情况。但是，用单纯的经济指标来衡量贫困水平无论从理论还是实践层面都已经无法满足解决贫困问题的现实需要了。

　　“最直接理解的‘贫困’就是生活没有保障，没有稳定的经济来源，哪怕只是一点点，还有经常会挨饿，更不要说其他的奢侈行为，大学期间曾不止一次想休学，或入伍，就是想有最基本的生活保障。”

　　               ——摘自王同学的访谈记录

　　贫困是一个既清晰又模糊的概念。它是一种生活状态，也是一种主观评价，是一种社会后果，也是一种动态层递过程4。长久以来，在理论界、在政府的行政机构、在各种反贫困的行动中，学者和官员们都在努力地去探求着一种在最大范围内普遍适用的最小差异化、最具操作性的界定方法。然而，却始终无法摆脱因人而异、因时而异的判断迷惑。有学者把贫困概括为两种形式的剥夺，一种是生理形式的剥夺（physiological deprivation），包括营养、健康、教育、住所等物质或生理上的基本需要无法得到满足；第二种是社会形式的剥夺 (social deprivation)包括脆弱性、无话语权、无权无势、无尊严和无自主权利等5。贫困实质上意味着一种源自于收入匮乏的教育、权利、地位、机会的多重匮乏。

　　“从7岁起我开始懂得什么是困难，开始理解贫困。直到今天我无法用语言去比拟它。很小的时候，我喜欢吃家乡的烧鸡，可是那个时候家里没有钱买给我吃，但妈妈偷偷地背着奶奶和爸爸带我出去吃了。那个时候我不懂，我就跟妈妈说：‘妈，长大我赚钱了，天天买烧鸡给你吃。’所以很小的时候我就知道‘钱’的重量和它将给我带来的痛。”

　　                                                   ——摘自岳同学的访谈记录

　　贫困带来的剥夺感，不仅来自于物质的匮乏，更多的是资源、环境、机会的缺失。高中阶段，地缘的相对集中使得贫困学生在收入和生活水平上的差异不明显，当突然置身于城市时，生活环境、交往群体、思想观念上的变化和冲突接踵而至，而经济上的落差则成为心理、观念、文化差异最直观的表现形式。大学生的贫困描述，多来自主观体验和感受，在计算受助金额和生活、学习开支的时候，他们也在计算尊严和机会的得与失。

　　“有同学见我买了新羽绒服，便随口问到：‘挺漂亮的，什么牌子的，多少钱啊？’‘五十。’‘五十？这么便宜，里面装的什么毛啊？不会是鸡毛吧？’‘哈哈哈……’旁边的几个女生也笑了起来。她似乎只是无心的一句话，旁边人的笑声也无多少恶意，可这话、这笑声让我当时窘得真想找个地缝钻进去。那天晚上我想了很多：我为什么要来到这儿被人家笑话？人和人之间为什么有那么大的差距？ ‘贫困，不是我的错’！这句话我已不知对自己说了多少遍了，除了经济条件，我相信我不比任何人差。可，一分钱难倒英雄汉，再多的豪言壮语碰到现实的冰冷岩石上，就如溅开的水花，四散迸去。”

　　       ——摘自任同学的访谈记录

　　贫困概念的内涵随着社会发展不断深化，由最初的收入贫困（income poverty），发展到能力贫困(capability poverty)，再扩展到今天的权利贫困(entitlement poverty)。贫困理论的不断演进反映了需求的多元化，从单纯生存需要所定义的收入贫困发展到综合了经济、政治、心理、文化等多方面内容的贫困。6

　　“今天，是大学新生入学的日子，操场上有很多的私家车，一位刚从车上下来的新同学被家长簇拥着，抓着IPHONE，衣着鲜亮，很晃眼地向接待点走去。学校接站的大客车到了，有个小女生，那么小，背着个洗得发白的双肩包，有一床草席横插在拎着的布包抓手上，脚上的凉鞋断了两根带子，她费力地在人群中寻找着，询问着，脸上的汗珠恣意地滴落着。走进大学的第一天，就看见了贫困和富裕的界限，就看见了人与人的差别，人，终究还是不平等的！”

　　——摘自一位大三学生的日记

　　当资助政策传导至执行层面时，对贫困概念的复杂性理解会对受众人群或个体的指向和确定产生影响。复杂的社会心理驱使人们按照自己习惯的评判标准去观察他人的经济状况当一种简单标准形成时，也意味着偏见或定式思维的形成。目前一定范围内存在的用服饰穿着、言谈举止、日用消费品、通讯工具的拥有作为标准对贫困加以简单判定，造成了对贫困生人格的歧视，加深了他们的社会剥夺感和被排斥感，引发冲突和危机。

　　“老师，妈妈在病床上躺了很多年，她一直告诉我，我不比任何人差！上学之前的暑假，我做了两个月的短工，赚了一些钱，妈妈说，一定要买身漂亮衣服，别让人看不起。这身名牌是冒牌货，在服装市场上买的，只有几十块，可我一般舍不得穿。那天来见您，我觉得要给您留下好印象，于是我穿上我最昂贵的行头了，没想到却因此失去了勤工助学的机会——”

　　“老师，为什么要给贫困生贴上标签呢？难道我们就应该在标签上注明“没有手机，衣着寒酸，”等标志性特征，我的贫穷才真实可信吗？我一定要撕了标签！我贫穷，却有尊严！                                       

　　—— 摘自一场师生冲突的现场记录

　　二、价值诉求实现的不均衡性

　　在教育政策的意义构建中，价值是政策制定、传导、实现过程中始终必须承载的，即“价值负载”(value-laden)。“教育政策的活动主体在处理各种教育发展要素之间的关系时，需要面对各种利益相关者的利益诉求、比较各种事物和教育活动的价值并做出一定的政策选择。教育政策的活动主体做出选择的依据就是其价值观念和价值标准，即在他们的观念中何种价值处于优先地位。”7教育政策传导的目的是教育政策实质价值抑或是政策价值观的理想追求。教育政策价值追求的外在表现就是教育政策制定中的价值选择、教育政策传导中的价值负载和教育政策实现中的价值追求。政策传导的过程中，也面临着价值偏离、价值冲突、价值失落和价值重构的动态过程，并伴随着社会环境的变化和政策受体的反应呈现出正方向或负方向的价值变化，有时也会与政策制定的初衷发生背离，使教育政策的价值负载功能无法实现。

　　高校助困政策的价值追求致力于对“弱势群体”进行某种补偿教育，以消除教育上的不平等，最终促进贫困大学生的全面和谐发展。因此，在政策资源中除了提供需要满足学习、生活的基础性资源以外，更迫切需要提升素质、拓展能力的发展性资源，以弥补其社会资源积累的“先天不足”。正如罗尔斯所提出的：“为了平等地对待所有的人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利的社会地位的人们。这个观念就是按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。﹍﹍教育的一个作用是使一个人欣赏他的社会的文化，介入社会的事务，从而以这种方式提供给每一个人以一种对自我价值的确信。”8在有限的资源分配上，很多高校附加了学习成绩、获奖情况等条件，看似公平，却出现了“好的越好、差的越差”的马太效应。 “品学兼优”的学生由于符合这些公共选择的价值偏好，成为现行政策安排的受益者。他们的生活方式和消费水平成为了一种通用的评价标准，用于区分是否达到资助标准的标尺。于是，贫困生群体中优势群体逐渐形成，一定程度上优先获取甚至垄断了助困政策体系中的发展性资源，而缺乏社会认同的贫困生则陷入了边缘化的境地，其能力贫困和权利贫困也进一步加剧。

　　“到目前为止，我没接受过什么资助，因为学校里面的所有政策好像都跟学习成绩脱离不开关系，助学贷款要看学习成绩，助学金也要看学习成绩，因为自己的成绩不好，就没有这样的机会了。老师因为我成绩不好，也就逐渐把我淡忘了，可能觉得我不够自强吧！所以我就借钱在外面创业，学费也交不上。实在不行，就不读了，可我不甘心，也怕妈妈伤心。”

　　                 ——摘自胡同学的访谈记录

　　“曾有个姓杨的贫困生因欠债被一群社会青年追打，满身是血，躲回校园；还有个大四的贫困学生被违法传销机构骗至广东东莞，与外界失去联系达一个多月，最后只身逃出，一无所有；姓胡的同学大学三年没有从家里拿过一分钱，和同学合伙开公司，为了拿回欠款，差点连命都没了，最后公司也倒闭了。作为老师，我们也要反思，政策的结果难道是加剧贫困生群体出现两极分化？”

　　                             ——摘自刘老师的工作笔记

　　被边缘化的问题学生成为助困政策传导中价值偏离和价值失落的牺牲品，政策的初衷与政策的结果相互矛盾，甚至加剧了社会包容的缺失和社会歧视的形成。被边缘化的贫困大学生逐步被忽视、忘却甚至鄙夷，对外界更加缺乏信任和求助的勇气，于是走入了自我封闭的“囚徒”生活，背负着道德感和责任感丧失的公众谴责，从“经济贫困”发展为“能力剥夺”，甚至成为“社会排斥”的对象。9

　　“并非每个贫困生都能成为‘宠儿’，而实际上许多往往沦为‘弃儿’！何况贫困生并非个个都是精英，校园中对贫困生判断的主流标准何尝不流露着一种灼人的偏见呢？在这种充满霸权气息的刻板印象中，很多贫困生成了弱势中的弱势！我们的助困工作难道要演变成为另一种剥夺和伤害吗？”

　　               ——摘自施老师的访谈记录

　　三、信息传递中的不对称性

　　教育政策传导过程中，无论是政策文本还是价值追求，都是以信息传递和互动的形态在系统内流动和交换，政策信息在现实社会空间和网络社区空间中的传播形态也不断地丰富化和多元化。“每个人都有这样的权利，即可以公开得到或可以得到足以充分显示一个用于他的裁决程序是可靠和公平的信息。——当这种信息是可以公开获得或为他所获得时，他就能知道这一程序是否可靠和公平”。10 信息对称（information symmetry）是实现教育政策传导程序公正性的保证，也是实现充分传导的基础原则，而信息不对称会造成各利益相关群体或个体的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及教育资源分配的效率，造成部分社会机构或社会成员优先获得信息资源，甚至进行信息截流和信息变形，进一步加剧弱势群体的不利地位，从而影响政策目标的实现。

　　按照教育部的文件解释，贫困大学生是指在国家招收的普通高校本专科学生中，由于家庭经济困难，支付教育费用有困难或无力支付教育费用的学生，文件认定标准也做出了具体说明。二○○七年六月教育部、财政部《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》中出台了高等学校成立以校、院、年级为单位的高校贫困生认定系统的指导意见，需要申请认定的同学及在校学生要如实填写《高等学校学生及家庭情况调查表》，持表到家庭所在地乡、镇或街道民政部门加盖公章，以证明其家庭经济状况；同时向校方提交《高等学校家庭经济困难学生认定申请表》，学校学生资助管理机构负责汇总审核通过，建立家庭经济困难学生信息档案。

　　认定工作的制度设计对认定结果有着直接的影响，信息的真实性、完整性、对称性是确保程序公平和结果公平的关键，目前高校普遍采用的是生源地出具证明和高校认定相结合的认定方式。高校大学生生源地相对分散，给生源地证明的真实性核查带来了很大的困难。有些贫困生家庭由于信息不对称、程序不清楚等原因，缺乏足够的经济资源和社会资源去应付出具证明所需要的成本投入。于此相反，拥有一定社会资源优势的非贫困生，利用某些地方政府对认定工作缺乏正确认识，问责制度不健全，认定权利与认定责任脱节造成的权力空间夸大或虚构困难情况，影响了生源地证明的真实性和公信力。

　　问题接二连三地出现了，入学时父亲是“地税局股长”变成了“工人”，“报社的记者”变成了“无业”，“电力公司职工”也下岗了，“公司经理”变成了“个体”。

　　“我家条件是不错，可今年奶奶得了癌症，我们家花了很多钱。看到5000元的励志奖学金，我的文化成绩又是第一名，我就想为家里减轻点负担。爸爸找人到民政局走后门盖了章。”

　　        ——摘自肖同学的访谈记录

　　“一天，有个学生来找我签字盖章，是一份困难认定申请表，上面写着**亡故，**重病等情况，我便毫不犹豫便签了字，并拍着小孩的肩膀好好安慰了他几句。也许是看我很真诚，这学生有些不好意思，‘院长，谢谢你的好心，其实家人都健在，是我家里叫这么写的，民政办公室有熟人。’听了这话，我半天说不出话来。”

　　   ——摘自某院领导的访谈记录

　　教育部在《指导意见》中做出规定：院（系）认定工作组审核通过后，要将家庭经济困难学生名单及档次，以适当方式、在适当范围内公示5个工作日。贫困生群体和非贫困生群体在各种调查表所带来的无法甄别其真实性的信息作用下，圈定的边界是模糊而不稳定的。其中的模糊认识和贫困生自身的认知差异和求助方式差异有关，更多的私人信息被公开，对隐私权的保护形成了挑战，不同的成长经历、教养方式、性格特点的个体在提供信息的主动性和全面性、真实性上产生复杂的心理和社会表现，也公平合理分配带来了相当的难度。

　　“作为班主任，我遇到的困难主要是僧多粥少、家庭贫困信息不清、部分学生谎报等问题。在制度层面，国家还没有建立相关的诚信体系及其制度，实施过程中也缺乏具体的操作规范，有不少学生心存侥幸，缺乏同情心，明知其他同学非常困难，但也抱着试试看的心态来申请。”

　　              ——摘自班主任于老师的访谈记录

　　“我觉得对隐私权也应该有正确的态度。奖、助学金作为一种公共资源，必须有相应的监督体系与之匹配，比如资格的审查与公示制度。权利和义务是对等的，如果要享受，就必须接受监督，这实际是也是保证贫困生的权益，你不能让别人确信贫困，别人凭什么帮助你呢？诚然，贫困绝不是光荣，但也不是罪过，贫困是诸多因素作用的结果，可能是城乡不平等，机会不平等，也可能是起点不平等，只要尽了自己的力量，贫困不再是耻辱。”

　　                ——摘自班主任施老师的班主任手记

　　四、政策执行者的差异性

　　如果把教育政策从制定、执行、评估到反馈的所有活动看成一个系统，则教育政策传导的构成要素可分解为主体（形式主体和行动主体）、介体、客体、环境。当资助政策传导至具体执行层面时，传导过程中的主体和客体之间的理解差异、行动差异和意义建构差异会引发价值冲突和理念纷争，进而从各方面、各角度影响着政策发挥作用。高校作为政策行动主体的代表，面对着助困政策的微观客体的利益诉求，采取分散化决策通过各执行环节将分配的具体权限向下转移，最直接参与者就是教育工作者。“教育官僚和教师充当了政策转化为程序和实践的过滤器。这些人不仅仅是一颗“棋子”，他们还为来自不同部门、不同时段和不同情景中的政策作出竞争性的选择。”11

　　“要相信学校的国家和学校的资助政策，只要努力，大学是一定能念出来的，怕就怕自己先气馁了。”

　　“我小时后也很穷，后来在新疆工作很多年，我能理解，你们家长很不容易，交给学校，交给我，你们放心。”

　　“我的女儿去年刚到北京读大学，可怜天下父母心，我太知道了！”

　　“要读书，要有志向，考名牌大学的研究生，将来才能顺利地就业，改变目前艰难的生活现实！”

　　 —— 摘自牛老师的访谈记录

　　“在贫困生资助的工作中，自己投入的情感因素是相当有限的，也可以这样说，我在进行助困工作的时候，基本上就是当作任务去完成的。因为我之前没有接触过困难学生这个群体，导致我在工作后接触这个群体时，是没有很好地心里准备的，故而也是得过且过的。从小到大，我所处的环境既不存在‘缺乏’，所以可以说只是从传闻中听说过助学贷款和助困这类事情。而当那些事实一下子摆在我的面前的时候，我无从准切地把握这个群体的内心动向。”

　　   ——摘自杨老师的访谈记录

　　50年代的老牛老师和80年代的小杨老师代表着不同时代背景下的两代人，50生人面对贫困学生时更多地是在表达对生活的体验或是自己的世界观和价值观；而80生人更多地是在经济学和社会学的著作中的体验贫穷的意义和饥饿的感觉。这种因为生活背景、成长经历而造成的政策理解和执行能力的差异却会对助困政策的传导过程产生着直接的影响，与此同时，执行者的价值观念、情感偏好、工作艺术也会间接地作用于政策效果的取得。

　　“既然贫困，就应该刻苦求学，大学这点课程并不困难，学习不好就能说明很多问题。免费午餐不代表完全不讲条件。我就不喜欢那些成绩差的，他们连学生的天职都履行不好，别的还能干什么？”

　　——来自孟老师的访谈记录

　　高校贫困生“社会性剥夺”的重要表现之一就是贫困生处于物质资源、知识技术、社会关系缺乏的生活状态。在接受经济资助的过程中，高校贫困生也在不断地弥补其缺失状态，对自己的社会网络资本进行拓展与重组。社会网络资本的建立对高校贫困生未来的生涯发展具有显著作用，能为其提供生存与发展所必需的权力、地位、财富、资金、学识、信息等社会资源。政策执行者的信任、理解、支持和认同，有助于增强他们的安全感与自尊心，克服消极心理。这些隐含在关系网络之中，信任为联系纽带所构成并能为高校贫困生所用的社会资源，便逐步被优化成为高校贫困生的社会网络资本，成为优质的发展性资源。

　　“和老师关系好还是很重要的，比如我宿舍里的小萍，去年学校新设立的一个专项助困基金，整个学院就一个名额，学院并没有公开信息让大家申请报名，我们都不知道。结果小萍一下就拿了两千块。我俩的家庭情况差不多，听说院里的某个领导很欣赏她。”

　　                  ——来自张同学的访谈记录

　　“说实话，勤工助学不仅能带来每月的固定收入，关键是让这些贫困生积累了一些很重要的校园社会关系。在食堂收盘子和在行政办公室打扫卫生是不一样的。有个叫小霞的女生因为在院机关办公室工作，在领导办公室进进出出，俨然成了主任秘书，每次学校发放补助总有她的名字。当然，学生自身条件固然要好，经营关系网络的能力也很重要。”

　　——来自刘老师的工作笔记

　　五、结语

　　随着政策科学在理论和实践层面的深入发展，教育政策传导作为政策体系的重要构成，目前正在努力摆脱传统的单向性和封闭性造成的不对称性，呈现出全通道式、无边界式的广泛参与性，传导的过程也是多元利益主体参与资源分配，权衡利弊得失的过程，各利益主体的代言人此过程中形成对话、沟通、争论、妥协的互动机制，以寻求在全社会和谐发展的大前提之下，寻找多元利益主体的契合点，实现有限可能下的利益最大化。对于“复杂性因素”存在的认识有助于形成教育政策传导“系统论”的研究视角，作为系统的教育政策传导机制，各要素之间都不是独立的存在并实现其功能，要素和要素之间始终处于不断互动并相互构建的过程。传导系统内部各子系统内部各要素的相互碰撞，各子系统之间以及与系统外的复杂的环境因素之间的交互作用会造成政策传导机制的不稳定性、不确定性和不可控性。加深对教育政策传导复杂性的认识，也有助于对系统的要素构成和运行机理加深了解，对具体政策运行出现的现象和问题进行复杂性分析，把握教育政策运行的本质规律，对政策效果加以科学评估。

参考文献

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